Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 10.06.2014 по делу N 33-1719/2014 <Об оставлении без изменения решения Ленинского районного суда г. Ульяновска от 25.02.2014, которым признаны недействующими абзацы 4, 5, 6, 22 пункта 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27.11.2013 N 154 , постановления администрации г. Ульяновска от 27.12.2013 N 5856, от 27.12.2013 N 5857, от 27.12.2013 N 5858, от 27.12.2013 N 5859>
УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 июня 2014 г. по делу № 33-1719/2014
Судья Дворцова Н.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего Королевой А.В.,
судей Кинчаровой О.Е., Федоровой Л.Г.,
при секретаре Г.Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам администрации г. Ульяновска, Ульяновской Городской Думы на решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 25 февраля 2014 года, по которому постановлено:
Заявление прокурора Ленинского района города Ульяновска об оспаривании нормативных правовых актов Ульяновской Городской Думы, администрации города Ульяновска удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 4 "возмещения затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них"; абзац 5 "возмещения затрат, связанных с содержанием, и ремонтом объектов озеленения", абзац 6 "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты", абзац 22 "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения" пункта 16 решения Ульяновской Городской Думы" от 27.11.2013 г. № 154 "Об утверждении бюджета муниципального образования город Ульяновск" на 2014 год и на плановый период 2015 г. и 2016 годов" (в редакции решений от 18.12.2013 г. № 184. от 29.01.2014 г. № 7);
Постановление администрации г. Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5856 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2014 году";
Постановление администрации города Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5857 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов озеленения в 2014 году";
Постановление администрации города Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5858 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения в 2014 году";
Постановление администрации города Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5859 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты в 2014 году".
Обязать Ульяновскую Городскую Думу и Администрацию города Ульяновска опубликовать в газете "Ульяновск сегодня" сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.
Заслушав доклад судьи Кинчаровой О.Е., объяснения представителей Ульяновской Городской Думы Г.А.П., администрации г. Ульяновска В.О.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, прокурора отдела прокуратуры Ульяновской области по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе Сальникова А.А., возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб, судебная коллегия
установила:
Прокурор Ленинского района г. Ульяновска, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующими с момента вынесения решения суда п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154 "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в редакции решений от 18.12.2013 г. № 184, от 29.01.2014 г. № 7) в части слов "возмещения затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них", "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения", "возмещения затрат, связанных с содержанием и ремонтом объектов озеленения", "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты"; постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5856 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2014 году", постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5857 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов озеленения в 2014 году", постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5858 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения в 2014 году", постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5859 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты в 2014 году"; обязании Ульяновскую Городскую Думу и администрацию города Ульяновска опубликовать сообщение о вступившем в силу решении суда в газете "Ульяновск сегодня".
Требования мотивированы тем, что в ходе проверки установлено, что вышеуказанные положения пункта 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154 и постановления администрации г. Ульяновска противоречат федеральному законодательству. Работы по содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений, по содержанию и ремонту объектов озеленения, по содержанию, ремонту и капитальному ремонту сооружений инженерной защиты и технических средств организации дорожного движения относятся к вопросам местного значения городского округа. Для решения вопросов местного значения (для обеспечения муниципальных нужд) органы местного самоуправления осуществляют закупки товаров, работ, услуг в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как установлено ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, финансовое обеспечение указанных работ должно осуществляться не в порядке субсидирования, определенного ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Принятие оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов свидетельствует не только о нарушениях федерального законодательства, но и о наличии коррупциногенных факторов, выраженных в широте дискреционных полномочий и предусмотренных подпунктом "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.
Главе администрации г. Ульяновска прокуратурой района 23 декабря 2013 г. было объявлено предостережение о недопустимости нарушения требований федерального законодательства, которое оставлено без внимания.
Рассмотрев требования по существу, суд постановил решение, приведенное выше.
В апелляционной жалобе администрация г. Ульяновска, не соглашаясь с решением суда, просит его отменить, как незаконное и необоснованное.
В обоснование жалобы указывает на то, что вывод суда об отсутствии права органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, предусматривающие предоставление субсидий в целях обеспечения муниципальных нужд не основан на нормах закона.
Оспариваемые постановления приняты в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и решением Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 года № 154. Требования к правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, указанные в части 3 статьи 78 БК РФ соблюдены, публичность и конкурсный отбор при предоставлении субсидий обеспечены.
Является неверным вывод суда о том, что работы, содержащиеся в текстах оспариваемых Порядков, относятся к муниципальным нуждам. Из Порядков не усматривается принадлежность объектов субсидирования к муниципальной форме собственности, следовательно, нельзя сделать вывод о субсидировании по вопросам местного значения.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильные дороги могут находиться в различных формах собственности. Согласно п. 14.4.2 Правил благоустройства на территории МО "город Ульяновск" ответственность за содержание муниципальных парков и скверов возлагается на их собственников и иных владельцев. Сооружения инженерной защиты не упоминаются в ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Предоставление субсидий в порядке ст. 78 БК РФ выступает как альтернативный способ обеспечения финансирования, в том числе и вопросов местного значения, а также иных вопросов, которые вправе решать органы местного самоуправления, наряду с закупками для муниципальных нужд.
Поскольку законодательством не установлен запрет на предоставление субсидий по вопросам местного значения в рамках статьи 78 БК РФ и из текста оспариваемых Порядков не следует, что они касаются вопросов местного значения, оспариваемые нормативные правовые акты соответствуют действующему законодательству, чьих-либо прав и законных интересов не нарушают.
В апелляционной жалобе Ульяновская Городская Дума просит отменить решение суда.
В обоснование жалобы указывает, что суд при истолковании оспариваемых норм решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 года № 154 безосновательно сужает сферу их действия, сводит их только к обеспечению муниципальных нужд, к решению вопросов местного значения, что не соответствует содержанию оспариваемых положений. К вопросам местного значения, из указанных в оспариваемых нормах, относятся только вопросы содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений на них; содержания, ремонта и капитального ремонта технических средств организации дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа, а также содержания и ремонта объектов озеленения, сооружений инженерной защиты, расположенных только на территориях, не закрепленных за юридическими, физическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Суд необоснованно не учел доводов о том, что правовая природа бюджетных субсидий, предоставляемых по статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отличается от юридической сущности механизма закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, носящих возмездный характер и имеющих специфический предмет, не идентичный целям предоставления и предмету бюджетных субсидий. Но оба механизма осуществления бюджетных расходов имеют одно важное сходство - оба они обеспечивают конкурентные начала в расходовании бюджетных средств.
Возможность финансирования из местного бюджета городского округа решения вопросов, не отнесенных к компетенции его органов местного самоуправления частью 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, прямо предусмотрена частью 2 данной статьи, и оно осуществляется за счет доходов местных бюджетов.
Таким образом, оспариваемое решение, в нарушение конституционного принципа разделения властей и закрепленного в статье 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов, фактически запрещает органам местного самоуправления МО "город Ульяновск" осуществлять расходы из бюджета городского округа за счет получаемых бюджетных доходов по решению вопросов, не являющихся вопросами местного значения, но являющихся социально полезными, через механизм субсидирования финансовых затрат хозяйствующих субъектов.
Судом не учтено, что статья 78 БК РФ не содержит никаких ограничений относительно того, что механизм субсидий может применяться и в отношении возмещения затрат, связанных с производством товаров, выполнением работ и оказанием услуг хозяйствующими субъектами в интересах муниципального образования, то есть связанных с муниципальными нуждами. Если предметом бюджетных расходов является финансирование поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд, то подлежит применению механизм закупок, а если предметом бюджетных расходов является финансирование недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг независимо от характера данных товаров, работ или услуг (для муниципальных или немуниципальных нужд), то подлежит применению механизм субсидирования.
Вывод суда об обязательности проведения процедур закупок в целях возмещения затрат юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям работ, перечисленных в оспариваемых положениях решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154. противоречит положениям действующего законодательства.
Возложение решением суда обязанности по опубликованию в газете "Ульяновск сегодня" сообщения об указанном решении суда после вступления его в законную силу незаконно.
В возражениях на апелляционные жалобы прокурор Ленинского района г. Ульяновска считает решение суда законным и обоснованным, а жалобу - не подлежащей удовлетворению.
В возражениях на апелляционные жалобы Ульяновский УФАС России просит оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
Представители Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Ульяновска, Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области в суд не явились, о дне и времени рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены. При таких обстоятельствах судебная коллегия посчитала необходимым рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб Ульяновской Городской Думы, администрации г. Ульяновска, возражения на жалобу прокурора Ленинского района г. Ульяновска, Ульяновского УФАС России, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.
Как следует из материалов дела, Ульяновской Городской Думой 27 ноября 2013 г. было принято решение № 154 "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов", в пункте 16 которого предусмотрено, что предоставление субсидий из бюджета муниципального образования "город Ульяновск" юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров (работ, услуг) осуществляется в случаях: возмещения затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них (абзац 4); возмещения затрат, связанных с содержанием объектов озеленения (абзац 5), возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты (абзац 6), возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения (абзац 22).
Также указанным пунктом предусмотрено, что нормативными правовыми актами администрации города Ульяновска устанавливаются порядки предоставления указанных субсидий.
Администрацией города Ульяновска во исполнение данной нормы были приняты 27 декабря 2013 г. постановления № 5856 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2014 году", № 5857 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов озеленения в 2014 году", № 5858 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения в 2014 году", № 5859 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты в 2014 году".
Удовлетворяя заявление прокурора о признании недействующими вышеприведенных положений п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154 и указанных постановлений администрации г. Ульяновска, суд первой инстанции исходил из того, что предоставление субсидий из бюджета муниципального образования на решение вопросов по содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них связанных с содержанием объектов озеленения, с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты, направленных на обеспечение муниципальных нужд, противоречит положениям действующего федерального законодательства.
Такой вывод суда согласуется с нормами федерального законодательства, вопрос о противоречии которым поставлен прокурором.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона 21 июля 2005 года № 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", действовавшего на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Пунктом 3 части 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", вступившего в действие с 1 января 2014 года, закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - это совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.
Статьей 13 указанного Федерального закона предусмотрено, что для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд заказчиками осуществляются закупки.
Анализ положений Федеральных законов "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" позволяет сделать вывод о том, что товары, работы и услуги, направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд, могли ранее и могут в настоящее время закупаться только в порядке, предусмотренном указанными Федеральными законами.
На основании положений действующего федерального законодательства (Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), а также муниципальных нормативных правовых актов (Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденных постановлением Главы города Ульяновска от 24 апреля 2008 года № 2951, Положения о комитете дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации г. Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 24 мая 2006 года № 90), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что наименования работ, указанных в оспариваемых положениях п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154, относятся к вопросам местного значения и являются непосредственно муниципальными нуждами.
Судом первой инстанции обоснованно указано на то, что ни Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", ни Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не предусматривают возможности расходования бюджетных средств на решение вопросов местного значения, направленных на обеспечение муниципальных нужд, путем выделения субсидий на возмещение затрат на производство товаров, выполнение работ и услуг хозяйствующим субъектам.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей после 1 января 2014 год) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса. Данной нормой закона в редакции на момент принятия оспариваемых положений нормативных правовых актов предусматривалось, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:
- оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
- социальное обеспечение населения;
- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;
- предоставление межбюджетных трансфертов; предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; обслуживание государственного (муниципального) долга;
- исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
В статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на:
- обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;
- предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;
- предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;
- осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;
- закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;
разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.
Приведенными нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации также не предусмотрена возможность бюджетных ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам на возмещение затрат за товары, работы и услуги, выполненные для обеспечения муниципальных нужд.
С учетом изложенного судебная коллегия считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения п. 16 решения Ульяновской Городской Думы "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов", предусматривающие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам на возмещение затрат за перечисленные в них работы, выполненные для обеспечения муниципальных нужд, и, соответственно, оспариваемые постановления администрации г. Ульяновска, которыми утверждены порядки предоставления таких субсидий, противоречат приведенным положениям действующего федерального законодательства.
В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Таким образом, решением суда первой инстанции правомерно удовлетворен иск прокурора Ленинского района г. Ульяновска и признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемые положения п. 16 решения Ульяновской Городской Думой "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов" и постановления администрации г. Ульяновска № 5856, № 5857, № 5858, № 5859, принятые 27 декабря 2013 года.
Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащей применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.
Доводы апелляционных жалоб не опровергают правильности постановленного судом решения и, соответственно, не могут повлечь его отмену.
Так, доводы апелляционных жалоб о несогласии с выводом суда об отсутствии у органов местного самоуправления права принимать нормативные правовые акты, предусматривающие предоставление субсидий, целью которых является обеспечение муниципальных нужд, являются несостоятельными, поскольку они основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, регулирующих правоотношения в сфере расходования бюджетных средств, порядка выполнения и финансирования работ, направленных на обеспечение муниципальных нужд.
Ссылки в жалобах на статью 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации необоснованны.
Пунктом 1 указанной нормы предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.
Данная норма закона не предусматривает возможности предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам на возмещение затрат, в связи с производством товаров, выполнением работ и услуг, направленных на обеспечение муниципальных нужд.
Доводы жалоб о том, что эта норма не содержит ограничений относительно того, что механизм субсидий может применяться и в отношении возмещения затрат, связанных с производством товаров, выполнением работ и оказанием услуг хозяйствующими субъектами в интересах муниципального образования, то есть для обеспечения муниципальных нужд, являются несостоятельными, поскольку вышеприведенными положениями статей 69, 69.1 и 72 предусмотрен иной механизм финансирования за счет бюджетных средств производства товаров, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения муниципальных нужд, а именно: путем механизма закупок в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Из системного толкования норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (статей 72, 69, 69.1, 78, 78.1, 78.2) следует, что законодатель не предусматривает возможности предоставления субсидий хозяйствующим субъектам, указанным в статье 78 БК РФ, на решение вопросов, являющихся муниципальными нуждами.
Доводы апелляционных жалоб, суть которых сводится к тому, что в оспариваемых нормативных правовых актах не указано, что субсидии предоставляются на возмещение затрат за работы, выполненные в целях обеспечения муниципальных нужд, что ими предусмотрено субсидирование финансовых затрат на решение вопросов, не являющихся вопросами местного значения, но социально значимых для муниципального образования, не могут повлечь отмену решения суда.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Действительно, оспариваемые положения п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 года № 154 и постановления администрации г. Ульяновска не содержат указания на то, что субсидии предоставляются на возмещение хозяйствующим субъектам затрат за работы, выполненные в целях обеспечения муниципальных нужд. Однако в них не указано и на то, что указанными нормативными правовыми актами предусмотрено финансирование потребностей хозяйствующих субъектов, не являющихся муниципальными нуждами. Также в них не указано и на то, что оспариваемые положения не распространяются на правоотношения связанные с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений, являющихся муниципальной собственностью, с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты, технических средств организации дорожного движения, находящихся в муниципальной собственности, содержанием объектов озеленения, являющихся муниципальной собственностью, и что субсидии на эти цели не предоставляются.
Кроме того, из содержания апелляционных жалоб следует, что их авторы считают финансирование закупок товаров, работ и услуг и предоставление субсидий на возмещение хозяйствующим субъектам затрат, понесенных на приобретение товаров, работ и услуг равноценными механизмами бюджетных расходов, обеспечивающими конкурентные начала в расходовании бюджетных средств, которые могут применяться органами местного самоуправления по своему усмотрению, независимо от характера приобретаемых товаров, выполняемых работ и услуг, то есть с целью обеспечения муниципальных нужд и не связанных с этой целью.
Как следует из пояснений представителя Ульяновской Городской Думы в суде апелляционной инстанции, содержания решения Ульяновской Городской Думы 27 ноября 2013 года № 154 и приложений к нему, оспариваемыми положениями данного решения предусмотрено, что финансирование перечисленных в них работ определено только путем применения механизма субсидирования затрат хозяйствующих субъектов на эти работы, независимо от того, выполняются они для обеспечения муниципальных нужд или в иных целях.
С учетом приведенных выше позиции Конституционного Суда Российской Федерации и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации судебная коллегия считает, что оспариваемые положения пункта 16 решения Ульяновской Городской Думы 27 ноября 2013 года № 154, и постановления администрации г. Ульяновска № 5856, № 5857, № 5858, № 5859, принятые 27 декабря 2013 года, обоснованно признаны недействующими в полном объеме, поскольку они не соответствуют требованиям формальной определенности.
Иные доводы апелляционных жалоб не опровергают правильности выводов суда первой инстанции и не могут повлечь отмену состоявшегося по делу решения суда.
В соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Согласно разъяснению, данному в пункте 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликовании нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.
На основании данной нормы закона и указанного разъяснения судебная коллегия считает неправомерным возложение оспариваемым решением суда на Ульяновскую Городскую Думу и Администрацию г. Ульяновска обязанности по опубликованию в газете "Ульяновск сегодня" сообщения о решении суда после вступления его в законную силу, поскольку данная обязанность в силу закона лежит на печатном издании, в котором были официально опубликованы нормативные правовые акты признанные недействующими полностью или в части.
При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым исключить из мотивировочной и резолютивной частей оспариваемого решения указание на возложение вышеуказанной обязанности на Ульяновскую Городскую Думу и Администрацию г. Ульяновск.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
Решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 25 февраля 2014 года оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации города Ульяновска, Ульяновской Государственной Думы - без удовлетворения.
Исключить из мотивировочной и резолютивной частей решения Ленинского районного суда г. Ульяновска от 25 февраля 2014 года указание на возложение на Ульяновскую Городскую Думу и администрацию города Ульяновска обязанности опубликовать в газете "Ульяновск сегодня" сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.
------------------------------------------------------------------
УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 июня 2014 г. по делу № 33-1719/2014
Судья Дворцова Н.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего Королевой А.В.,
судей Кинчаровой О.Е., Федоровой Л.Г.,
при секретаре Г.Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам администрации г. Ульяновска, Ульяновской Городской Думы на решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 25 февраля 2014 года, по которому постановлено:
Заявление прокурора Ленинского района города Ульяновска об оспаривании нормативных правовых актов Ульяновской Городской Думы, администрации города Ульяновска удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 4 "возмещения затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них"; абзац 5 "возмещения затрат, связанных с содержанием, и ремонтом объектов озеленения", абзац 6 "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты", абзац 22 "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения" пункта 16 решения Ульяновской Городской Думы" от 27.11.2013 г. № 154 "Об утверждении бюджета муниципального образования город Ульяновск" на 2014 год и на плановый период 2015 г. и 2016 годов" (в редакции решений от 18.12.2013 г. № 184. от 29.01.2014 г. № 7);
Постановление администрации г. Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5856 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2014 году";
Постановление администрации города Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5857 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов озеленения в 2014 году";
Постановление администрации города Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5858 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения в 2014 году";
Постановление администрации города Ульяновска от 27.12.2013 г. № 5859 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты в 2014 году".
Обязать Ульяновскую Городскую Думу и Администрацию города Ульяновска опубликовать в газете "Ульяновск сегодня" сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.
Заслушав доклад судьи Кинчаровой О.Е., объяснения представителей Ульяновской Городской Думы Г.А.П., администрации г. Ульяновска В.О.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, прокурора отдела прокуратуры Ульяновской области по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе Сальникова А.А., возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб, судебная коллегия
установила:
Прокурор Ленинского района г. Ульяновска, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующими с момента вынесения решения суда п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154 "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в редакции решений от 18.12.2013 г. № 184, от 29.01.2014 г. № 7) в части слов "возмещения затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них", "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения", "возмещения затрат, связанных с содержанием и ремонтом объектов озеленения", "возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты"; постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5856 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2014 году", постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5857 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов озеленения в 2014 году", постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5858 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения в 2014 году", постановления администрации города Ульяновска от 27 декабря 2013 г. № 5859 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты в 2014 году"; обязании Ульяновскую Городскую Думу и администрацию города Ульяновска опубликовать сообщение о вступившем в силу решении суда в газете "Ульяновск сегодня".
Требования мотивированы тем, что в ходе проверки установлено, что вышеуказанные положения пункта 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154 и постановления администрации г. Ульяновска противоречат федеральному законодательству. Работы по содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений, по содержанию и ремонту объектов озеленения, по содержанию, ремонту и капитальному ремонту сооружений инженерной защиты и технических средств организации дорожного движения относятся к вопросам местного значения городского округа. Для решения вопросов местного значения (для обеспечения муниципальных нужд) органы местного самоуправления осуществляют закупки товаров, работ, услуг в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как установлено ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, финансовое обеспечение указанных работ должно осуществляться не в порядке субсидирования, определенного ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Принятие оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов свидетельствует не только о нарушениях федерального законодательства, но и о наличии коррупциногенных факторов, выраженных в широте дискреционных полномочий и предусмотренных подпунктом "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.
Главе администрации г. Ульяновска прокуратурой района 23 декабря 2013 г. было объявлено предостережение о недопустимости нарушения требований федерального законодательства, которое оставлено без внимания.
Рассмотрев требования по существу, суд постановил решение, приведенное выше.
В апелляционной жалобе администрация г. Ульяновска, не соглашаясь с решением суда, просит его отменить, как незаконное и необоснованное.
В обоснование жалобы указывает на то, что вывод суда об отсутствии права органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, предусматривающие предоставление субсидий в целях обеспечения муниципальных нужд не основан на нормах закона.
Оспариваемые постановления приняты в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и решением Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 года № 154. Требования к правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, указанные в части 3 статьи 78 БК РФ соблюдены, публичность и конкурсный отбор при предоставлении субсидий обеспечены.
Является неверным вывод суда о том, что работы, содержащиеся в текстах оспариваемых Порядков, относятся к муниципальным нуждам. Из Порядков не усматривается принадлежность объектов субсидирования к муниципальной форме собственности, следовательно, нельзя сделать вывод о субсидировании по вопросам местного значения.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильные дороги могут находиться в различных формах собственности. Согласно п. 14.4.2 Правил благоустройства на территории МО "город Ульяновск" ответственность за содержание муниципальных парков и скверов возлагается на их собственников и иных владельцев. Сооружения инженерной защиты не упоминаются в ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Предоставление субсидий в порядке ст. 78 БК РФ выступает как альтернативный способ обеспечения финансирования, в том числе и вопросов местного значения, а также иных вопросов, которые вправе решать органы местного самоуправления, наряду с закупками для муниципальных нужд.
Поскольку законодательством не установлен запрет на предоставление субсидий по вопросам местного значения в рамках статьи 78 БК РФ и из текста оспариваемых Порядков не следует, что они касаются вопросов местного значения, оспариваемые нормативные правовые акты соответствуют действующему законодательству, чьих-либо прав и законных интересов не нарушают.
В апелляционной жалобе Ульяновская Городская Дума просит отменить решение суда.
В обоснование жалобы указывает, что суд при истолковании оспариваемых норм решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 года № 154 безосновательно сужает сферу их действия, сводит их только к обеспечению муниципальных нужд, к решению вопросов местного значения, что не соответствует содержанию оспариваемых положений. К вопросам местного значения, из указанных в оспариваемых нормах, относятся только вопросы содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений на них; содержания, ремонта и капитального ремонта технических средств организации дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа, а также содержания и ремонта объектов озеленения, сооружений инженерной защиты, расположенных только на территориях, не закрепленных за юридическими, физическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Суд необоснованно не учел доводов о том, что правовая природа бюджетных субсидий, предоставляемых по статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отличается от юридической сущности механизма закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, носящих возмездный характер и имеющих специфический предмет, не идентичный целям предоставления и предмету бюджетных субсидий. Но оба механизма осуществления бюджетных расходов имеют одно важное сходство - оба они обеспечивают конкурентные начала в расходовании бюджетных средств.
Возможность финансирования из местного бюджета городского округа решения вопросов, не отнесенных к компетенции его органов местного самоуправления частью 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, прямо предусмотрена частью 2 данной статьи, и оно осуществляется за счет доходов местных бюджетов.
Таким образом, оспариваемое решение, в нарушение конституционного принципа разделения властей и закрепленного в статье 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов, фактически запрещает органам местного самоуправления МО "город Ульяновск" осуществлять расходы из бюджета городского округа за счет получаемых бюджетных доходов по решению вопросов, не являющихся вопросами местного значения, но являющихся социально полезными, через механизм субсидирования финансовых затрат хозяйствующих субъектов.
Судом не учтено, что статья 78 БК РФ не содержит никаких ограничений относительно того, что механизм субсидий может применяться и в отношении возмещения затрат, связанных с производством товаров, выполнением работ и оказанием услуг хозяйствующими субъектами в интересах муниципального образования, то есть связанных с муниципальными нуждами. Если предметом бюджетных расходов является финансирование поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд, то подлежит применению механизм закупок, а если предметом бюджетных расходов является финансирование недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг независимо от характера данных товаров, работ или услуг (для муниципальных или немуниципальных нужд), то подлежит применению механизм субсидирования.
Вывод суда об обязательности проведения процедур закупок в целях возмещения затрат юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям работ, перечисленных в оспариваемых положениях решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154. противоречит положениям действующего законодательства.
Возложение решением суда обязанности по опубликованию в газете "Ульяновск сегодня" сообщения об указанном решении суда после вступления его в законную силу незаконно.
В возражениях на апелляционные жалобы прокурор Ленинского района г. Ульяновска считает решение суда законным и обоснованным, а жалобу - не подлежащей удовлетворению.
В возражениях на апелляционные жалобы Ульяновский УФАС России просит оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
Представители Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Ульяновска, Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области в суд не явились, о дне и времени рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены. При таких обстоятельствах судебная коллегия посчитала необходимым рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб Ульяновской Городской Думы, администрации г. Ульяновска, возражения на жалобу прокурора Ленинского района г. Ульяновска, Ульяновского УФАС России, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.
Как следует из материалов дела, Ульяновской Городской Думой 27 ноября 2013 г. было принято решение № 154 "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов", в пункте 16 которого предусмотрено, что предоставление субсидий из бюджета муниципального образования "город Ульяновск" юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров (работ, услуг) осуществляется в случаях: возмещения затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них (абзац 4); возмещения затрат, связанных с содержанием объектов озеленения (абзац 5), возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты (абзац 6), возмещения затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения (абзац 22).
Также указанным пунктом предусмотрено, что нормативными правовыми актами администрации города Ульяновска устанавливаются порядки предоставления указанных субсидий.
Администрацией города Ульяновска во исполнение данной нормы были приняты 27 декабря 2013 г. постановления № 5856 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2014 году", № 5857 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов озеленения в 2014 году", № 5858 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом технических средств организации дорожного движения в 2014 году", № 5859 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты в 2014 году".
Удовлетворяя заявление прокурора о признании недействующими вышеприведенных положений п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154 и указанных постановлений администрации г. Ульяновска, суд первой инстанции исходил из того, что предоставление субсидий из бюджета муниципального образования на решение вопросов по содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них связанных с содержанием объектов озеленения, с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты, направленных на обеспечение муниципальных нужд, противоречит положениям действующего федерального законодательства.
Такой вывод суда согласуется с нормами федерального законодательства, вопрос о противоречии которым поставлен прокурором.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона 21 июля 2005 года № 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", действовавшего на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Пунктом 3 части 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", вступившего в действие с 1 января 2014 года, закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - это совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.
Статьей 13 указанного Федерального закона предусмотрено, что для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд заказчиками осуществляются закупки.
Анализ положений Федеральных законов "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" позволяет сделать вывод о том, что товары, работы и услуги, направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд, могли ранее и могут в настоящее время закупаться только в порядке, предусмотренном указанными Федеральными законами.
На основании положений действующего федерального законодательства (Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), а также муниципальных нормативных правовых актов (Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденных постановлением Главы города Ульяновска от 24 апреля 2008 года № 2951, Положения о комитете дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации г. Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 24 мая 2006 года № 90), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что наименования работ, указанных в оспариваемых положениях п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 г. № 154, относятся к вопросам местного значения и являются непосредственно муниципальными нуждами.
Судом первой инстанции обоснованно указано на то, что ни Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", ни Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не предусматривают возможности расходования бюджетных средств на решение вопросов местного значения, направленных на обеспечение муниципальных нужд, путем выделения субсидий на возмещение затрат на производство товаров, выполнение работ и услуг хозяйствующим субъектам.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей после 1 января 2014 год) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса. Данной нормой закона в редакции на момент принятия оспариваемых положений нормативных правовых актов предусматривалось, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:
- оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
- социальное обеспечение населения;
- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;
- предоставление межбюджетных трансфертов; предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; обслуживание государственного (муниципального) долга;
- исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
В статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на:
- обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;
- предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;
- предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;
- осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;
- закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;
разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.
Приведенными нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации также не предусмотрена возможность бюджетных ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам на возмещение затрат за товары, работы и услуги, выполненные для обеспечения муниципальных нужд.
С учетом изложенного судебная коллегия считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения п. 16 решения Ульяновской Городской Думы "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов", предусматривающие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам на возмещение затрат за перечисленные в них работы, выполненные для обеспечения муниципальных нужд, и, соответственно, оспариваемые постановления администрации г. Ульяновска, которыми утверждены порядки предоставления таких субсидий, противоречат приведенным положениям действующего федерального законодательства.
В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Таким образом, решением суда первой инстанции правомерно удовлетворен иск прокурора Ленинского района г. Ульяновска и признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемые положения п. 16 решения Ульяновской Городской Думой "Об утверждении бюджета муниципального образования "город Ульяновск" на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов" и постановления администрации г. Ульяновска № 5856, № 5857, № 5858, № 5859, принятые 27 декабря 2013 года.
Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащей применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.
Доводы апелляционных жалоб не опровергают правильности постановленного судом решения и, соответственно, не могут повлечь его отмену.
Так, доводы апелляционных жалоб о несогласии с выводом суда об отсутствии у органов местного самоуправления права принимать нормативные правовые акты, предусматривающие предоставление субсидий, целью которых является обеспечение муниципальных нужд, являются несостоятельными, поскольку они основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, регулирующих правоотношения в сфере расходования бюджетных средств, порядка выполнения и финансирования работ, направленных на обеспечение муниципальных нужд.
Ссылки в жалобах на статью 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации необоснованны.
Пунктом 1 указанной нормы предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.
Данная норма закона не предусматривает возможности предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам на возмещение затрат, в связи с производством товаров, выполнением работ и услуг, направленных на обеспечение муниципальных нужд.
Доводы жалоб о том, что эта норма не содержит ограничений относительно того, что механизм субсидий может применяться и в отношении возмещения затрат, связанных с производством товаров, выполнением работ и оказанием услуг хозяйствующими субъектами в интересах муниципального образования, то есть для обеспечения муниципальных нужд, являются несостоятельными, поскольку вышеприведенными положениями статей 69, 69.1 и 72 предусмотрен иной механизм финансирования за счет бюджетных средств производства товаров, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения муниципальных нужд, а именно: путем механизма закупок в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Из системного толкования норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (статей 72, 69, 69.1, 78, 78.1, 78.2) следует, что законодатель не предусматривает возможности предоставления субсидий хозяйствующим субъектам, указанным в статье 78 БК РФ, на решение вопросов, являющихся муниципальными нуждами.
Доводы апелляционных жалоб, суть которых сводится к тому, что в оспариваемых нормативных правовых актах не указано, что субсидии предоставляются на возмещение затрат за работы, выполненные в целях обеспечения муниципальных нужд, что ими предусмотрено субсидирование финансовых затрат на решение вопросов, не являющихся вопросами местного значения, но социально значимых для муниципального образования, не могут повлечь отмену решения суда.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Действительно, оспариваемые положения п. 16 решения Ульяновской Городской Думы от 27 ноября 2013 года № 154 и постановления администрации г. Ульяновска не содержат указания на то, что субсидии предоставляются на возмещение хозяйствующим субъектам затрат за работы, выполненные в целях обеспечения муниципальных нужд. Однако в них не указано и на то, что указанными нормативными правовыми актами предусмотрено финансирование потребностей хозяйствующих субъектов, не являющихся муниципальными нуждами. Также в них не указано и на то, что оспариваемые положения не распространяются на правоотношения связанные с содержанием автомобильных дорог и искусственных сооружений, являющихся муниципальной собственностью, с содержанием, ремонтом и капитальным ремонтом сооружений инженерной защиты, технических средств организации дорожного движения, находящихся в муниципальной собственности, содержанием объектов озеленения, являющихся муниципальной собственностью, и что субсидии на эти цели не предоставляются.
Кроме того, из содержания апелляционных жалоб следует, что их авторы считают финансирование закупок товаров, работ и услуг и предоставление субсидий на возмещение хозяйствующим субъектам затрат, понесенных на приобретение товаров, работ и услуг равноценными механизмами бюджетных расходов, обеспечивающими конкурентные начала в расходовании бюджетных средств, которые могут применяться органами местного самоуправления по своему усмотрению, независимо от характера приобретаемых товаров, выполняемых работ и услуг, то есть с целью обеспечения муниципальных нужд и не связанных с этой целью.
Как следует из пояснений представителя Ульяновской Городской Думы в суде апелляционной инстанции, содержания решения Ульяновской Городской Думы 27 ноября 2013 года № 154 и приложений к нему, оспариваемыми положениями данного решения предусмотрено, что финансирование перечисленных в них работ определено только путем применения механизма субсидирования затрат хозяйствующих субъектов на эти работы, независимо от того, выполняются они для обеспечения муниципальных нужд или в иных целях.
С учетом приведенных выше позиции Конституционного Суда Российской Федерации и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации судебная коллегия считает, что оспариваемые положения пункта 16 решения Ульяновской Городской Думы 27 ноября 2013 года № 154, и постановления администрации г. Ульяновска № 5856, № 5857, № 5858, № 5859, принятые 27 декабря 2013 года, обоснованно признаны недействующими в полном объеме, поскольку они не соответствуют требованиям формальной определенности.
Иные доводы апелляционных жалоб не опровергают правильности выводов суда первой инстанции и не могут повлечь отмену состоявшегося по делу решения суда.
В соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Согласно разъяснению, данному в пункте 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликовании нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.
На основании данной нормы закона и указанного разъяснения судебная коллегия считает неправомерным возложение оспариваемым решением суда на Ульяновскую Городскую Думу и Администрацию г. Ульяновска обязанности по опубликованию в газете "Ульяновск сегодня" сообщения о решении суда после вступления его в законную силу, поскольку данная обязанность в силу закона лежит на печатном издании, в котором были официально опубликованы нормативные правовые акты признанные недействующими полностью или в части.
При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым исключить из мотивировочной и резолютивной частей оспариваемого решения указание на возложение вышеуказанной обязанности на Ульяновскую Городскую Думу и Администрацию г. Ульяновск.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
Решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 25 февраля 2014 года оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации города Ульяновска, Ульяновской Государственной Думы - без удовлетворения.
Исключить из мотивировочной и резолютивной частей решения Ленинского районного суда г. Ульяновска от 25 февраля 2014 года указание на возложение на Ульяновскую Городскую Думу и администрацию города Ульяновска обязанности опубликовать в газете "Ульяновск сегодня" сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.
------------------------------------------------------------------